Campagna per il Foia

Diritto di conoscere

Nell’ordinamento italiano vige una trasparenza che possiamo definire “procedimentale” e un diritto a conoscere condizionato: per determinati dati, informazioni e documenti la trasparenza è obbligatoria, corazzata da strumenti come l’accesso civico derivante dal d.lgs. 33/2013 (cosiddetto Decreto Trasparenza). Per tutto ciò che non è oggetto di pubblicazione obbligatoria, il diritto di accesso è previsto solo in presenza di specifici requisiti e la trasparenza è facoltativa, a discrezione dell’amministrazione.

Oggi in Italia su questo delicato terreno è in atto un’evoluzione significativa. La cosiddetta Riforma Madia sulla Pubblica amministrazione (legge 124/2015) delinea, infatti, la strada verso il “right to know” (diritto di conoscere) a lungo richiesto da molti soggetti della società civile, raccolti nell’iniziativa Foia4italy, che ha sostenuto una campagna per l’adozione di un “Freedom of Information Act” (Foia) italiano: una normativa che sancisca, analogamente a quanto accade negli Usa, in Gran Bretagna e in molti altri Paesi del mondo, il diritto di accesso alle informazioni detenute dalle amministrazioni pubbliche come presupposto per la libertà d’informazione e la partecipazione civica. Ma come si sta avvicinando l’Italia al quadro internazionale fortificato peraltro anche dalla Corte europea dei diritti dell’uomo che ha riconosciuto il diritto di accesso alle informazioni delle istituzioni pubbliche?

Ripercorriamo innanzitutto il quadro generale in cui il Foia italiano si va a collocare. Il già citato decreto Trasparenza (D. Lgs. 33/2013) ha effettuato un corposo riordino degli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione delle informazioni dividendoli in macro-ambiti (organizzazione e attività, uso delle risorse pubbliche, prestazioni e servizi…) e ha disposto il “diritto alla conoscibilità” dei documenti, informazioni e dati destinati alla pubblicazione obbligatoria. Al fine di garantire effettività alle norme, accanto a strumenti quali la vigilanza sull’attuazione delle disposizioni e la presenza di sanzioni, ha previsto un istituto, l’accesso civico (art. 5), che consiste nel diritto per chiunque di richiedere documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione, gratuitamente, senza legittimazione soggettiva e senza necessità di motivazione. Alla richiesta l’amministrazione è tenuta a provvedere entro 30 giorni.

Il D. Lgs. 33/2013 rafforza, pertanto, la trasparenza con l’accesso civico, ma non dispone un diritto generale a conoscere, dal momento che prevede come oggetto del diritto non qualsiasi dato, ma solo quelli oggetto di pubblicità obbligatoria: l’accesso civico, di conseguenza, ha come presupposto l’inadempimento degli obblighi di pubblicazione. Al di fuori di questi casi di pubblicazione obbligatoria, la disciplina di riferimento resta quella degli articoli 22 e seguenti della legge 241/1990, modificata nel corso degli anni, che per l’esercizio del diritto di accesso prevede alcuni requisiti necessari: la legittimazione soggettiva (un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso) e la motivazione. L’amministrazione deve rispondere entro 30 giorni, altrimenti la richiesta s’intende respinta. È prevista una serie ampia di esclusioni e limitazioni, relative alla difesa di interessi pubblici e privati (segreto di Stato, segreto industriale, privacy ecc.) ed è disposto il limite del controllo generalizzato («non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni»). Emerge dunque un diritto a conoscere condizionato, dal momento che il cittadino deve dimostrare la propria legittimazione soggettiva e fornire una motivazione.

Di conseguenza, il “right to know” non è tutelato in se stesso, ma nella misura in cui coincide con gli obblighi di pubblicazione che fanno scattare l’accesso civico ai sensi del D. Lgs. 33/2013. Il Foia presente in altri ordinamenti, come in Usa e Gran Bretagna, ribalta il meccanismo: chiunque senza motivazione ha diritto di accesso, senza il limite del controllo generalizzato, e l’amministrazione pubblica dovrà provare l’esistenza di ragioni che impediscano di soddisfare l’istanza.

In questo quadro di riferimento italiano e alla luce del contesto internazionale, Foia4Italy ha sostenuto una campagna per l’adozione di un Foia italiano e ha redatto una proposta di legge insistendo sulla presenza di clausole idonee a garantire l’effettività del diritto di accesso: eccezioni chiare e tassative (solo quelle necessarie a tutelare altri interessi protetti dall’ordinamento), rapidità delle risposte, gratuità dell’accesso, ampio ambito soggettivo, sanzioni, collegamento fra accesso e trasparenza, salvaguardia delle norme di maggior tutela.

Anche a seguito di queste sollecitazioni nell’agosto del 2015 (con l’art. 7 della legge 124/2015) è stata conferita la delega al governo per l’adozione di uno o più decreti legislativi di modifica del D. Lgs. 33/2013. Ma il decreto attuativo dell’art. 7 della Riforma Madia, approvato in via preliminare dal Consiglio dei ministri (reso noto il 27 gennaio 2016 da Il Fatto Quotidiano e Valigia Blu, poi pubblicato dal governo il 12 febbraio in attesa di passare per un parere non vincolante alle commissioni Affari costituzionali di Camera e Senato) delude le aspettative. Non viene infatti superato il modello di accesso previsto dalla legge 241/1990 e non sono presenti alcuni elementi necessari a garantire un autentico “right to know”: la gratuità dell’accesso, la previsione di adeguate sanzioni in caso di accesso illegittimamente negato, eccezioni chiare e tassative, il collegamento tra accesso e trasparenza. Con questo decreto vengono creati nell’ordinamento giuridico italiano due strumenti di accesso “paralleli”, i cui confini non sono chiaramente individuati: l’accesso ai sensi della legge 241/1990, che non viene superata, e l’accesso civico ai sensi del D. Lgs. 33/2013, che viene profondamente modificato, reinterpretato e accompagnato da numerosissime eccezioni.

Questa soluzione non è in linea con il quadro internazionale, rischia di complicare l’attuazione, può rendere più gravoso il lavoro delle amministrazioni pubbliche (chiamate a utilizzare un ampio potere discrezionale) e rischia paradossalmente di diminuire il grado di trasparenza del paese e la possibilità di accesso ai dati. Per questi motivi Foia4Italy ha espresso una posizione profondamente critica e ha aggiornato e rilanciato la propria petizione per un vero e proprio Foia italiano (www.foia4italy.it). C’è bisogno di profonde modifiche al decreto legislativo per non perdere l’occasione di dotarsi di un autentico Foia italiano e garantire al Paese il diritto e la libertà di conoscere.

Responsabile dell’assistenza giuridica in materia di amministrazione digitale, innovazione, semplificazione, open government e sviluppo della società dell’informazione presso Regione Toscana. Collabora come docente nell’insegnamento di Informatica giuridica presso l’Università degli Studi di Firenze, dove si è laureata con lode in Giurisprudenza ed è cultore della materia. Ha conseguito il Master universitario in Management Pubblico ed E-Government presso l’Università del Salento. Dottoranda in Scienze giuridiche presso l’Università di Bologna – Cirsfid in Diritto e nuove tecnologie. Componente del Comitato di redazione della Rivista scientifica internazionale “Ciberspazio e Diritto” e della Rivista “Il Documento Digitale”. Collabora come docente e consulente di Formez PA e altre realtà. Autrice di pubblicazioni scientifiche e relatrice in conferenze e seminari. Coordinatrice e membro di gruppi di lavoro nazionali sulle riforme in materia. Membro del Consiglio Direttivo e Responsabile Media del Circolo dei Giuristi Telematici (Cgt) e membro di associazioni nazionali (Andig, Siig, Rena).
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